Улсын төсвийн орлого тасалдаж байгаатай холбоотой Алт-3 хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх тогтоолын төслийг УИХ-аар хэлэлцэж байна. Уг хөтөлбөр хэрэгжсэнээр дунд хугацаандаа 45 алтны үндсэн ордын нийт 129.4 тонн нөөцийг эдийн засгийн эргэлтэд оруулж, тушаах алтны хэмжээ жилд 10 тонноор нэмэгдэнэ гэж тооцоолж байна. Энэ нь одоогийн ханшаар ойролцоогоор нэг тэрбум ам.доллар болох юм.
Өнөөдөр нийт зургаахан ААН үндсэн ордны тусгай зөвшөөрөлтэйгөөр үйл ажиллагаа явуулж, нийт тушаасан алтны 22 хувийг бүрдүүлж байна. Гэхдээ баталсан ТЭЗҮ дэх бүрэн хүчин чадлаараа ажилладаггүй, хэрэв бүрэн хүчин чадлаараа ажиллавал алтны хэмжээ 3.5 тонноор өсөх боломжтой аж.
Тэгвэл үйл ажиллагаа явуулж буй төсөл нь ийм байдалтай байхад цаана нь байгаа ашиглалтын тусгай зөвшөөрлүүд төсөл болж амьдраад, манай улсын валютын нөөцийг нэмэгдүүлэх боломж хэр вэ гэдэгт дүн шинжилгээ хийе.
Хутгах шанагагүй 68 буюу олдмол бэрхшээлүүд
Монгол Улс алтны арвин нөөцтэй орон хэдий ч эдийн засгийн эргэлтэд бүрэн оруулж ашиглаж чадаагүй олон алтны үндсэн орд бий. Ашигт малтмалын нөөцийн бүртгэлд 105 алтны ордод нийт 572.2 тонн алтны нөөц бүртгэгдсэн байдаг бөгөөд үүнээс 82 алтны үндсэн орд (347.1 тонн нөөцтэй) нь хүчинтэй ашиглалтын тусгай зөвшөөрөлтэй. Гэсэн хэдий ч эдгээрийн
дөнгөж 14 ордод тодорхой хэмжээний олборлолт хийгдэж, үлдсэн 68 алтны үндсэн орд (нийт 228.7 тонн алтны нөөцтэй) нь ямар нэг хуулийн шууд хориглолтгүй мөртөө одоог хүртэл эдийн засгийн эргэлтэд ороогүй хэвээр байна.
2010 оноос хойших алтны салбарыг аваад үзвэл энэ нь (хууль эрх зүй, хөрөнгө оруулалт, техник-геологийн нөхцөл, нийгмийн хүчин зүйл гэх мэт комплекс хэд хэдэн шалтгаантай.
Эрх зүйн гацаа
Алтны салбарын хөгжлийн хурдыг тодорхойлогч нэг гол хүчин зүйл нь уул уурхайн хууль эрх зүйн тогтвортой орчин байдаг. 2010 оноос хойших Монгол Улсын хууль, бодлогын өөрчлөлтүүд нь нэлээн бужигнаантай байж, алтны үндсэн ордуудын үйл ажиллагаанд шууд нөлөөлсөн.
Лиценз олголтын “цоож”: Засгийн газар уул уурхайн лиценз олголтын явцыг цэгцлэх зорилгоор 2010 оны 4 дүгээр сард шинээр лиценз олгохыг бүрэн хориглосон. Үүний үр дүнд өмнө олгогдсон олон лицензийг цуцалж, хайгуулын лицензийн тоо огцом буурсан. Тодруулбал, 2005 онд нутаг дэвсгэрийн 44.5%-ийг ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрөл бүхий газар эзэлж байсан бол 2008 онд 31.3%, 2010 он гэхэд 16.3% болж буурсан.
Шинэ лиценз олголтыг 2014 он хүртэл бараг дөрвөн жил завсарлуулсан нь геологи, хайгуулын ажил саарч, алтны шинэ төслүүдийн эргэлт багасах шалтгаан болсон. Лиценз олгохоо байсан үеэр олон аж ахуйн нэгжийн хайгуулын хугацаа дуусаж, 2013-2014 онд шинээр хөрөнгө оруулалт татах боломж маш хязгаарлагдмал болсон.
2009 онд батлагдаж 2010 оноос хэрэгжиж эхэлсэн “Гол мөрний урсац бүрэлдэх эх, усны сан бүхий газар, ойн сан бүхий газарт ашигт малтмал хайх, ашиглахыг хориглох тухай” хууль (олон нийт “урт нэртэй хууль” гэж нэрлэдэг) нь байгаль орчны эмзэг бүсүүдэд уул уурхай эрхлэхийг хориглосон.
Энэ хууль алтны салбарт томоохон нөлөө үзүүлж, гол усны эхэд ойрхон олон алтны шороон ордын лицензүүд хүчингүй болсон юм. Жишээлбэл, Гацууртын алтны үндсэн ордын ашиглалт уг хуулийн нөлөөгөөр олон жил зогсонги байдалд орсон. Харин 2015 онд уг ордыг стратегийн ордод хамруулснаар (стратегийн ордод энэ хууль үйлчлэхгүй болгож) саадыг арилгасан байдаг.
Урт нэртэй” хуулийн хүрээнд 80.1 тонн нөөц бүхий 13 алтны үндсэн орд улсын тусгай хамгаалалттай газрын бүсэд хамаарч байна.
Тухайн үед алтны компаниудын хувьд 2006 оноос хэрэгжиж байсан 68%-ийн роялти 2011 онд цуцлагдсан ч энэ хууль бий болсон нь том “сюрприз” болсон. 2025 оны байдлаар “урт нэртэй” хуулийн хүрээнд 80.1 тонн нөөц бүхий 13 алтны үндсэн орд улсын тусгай хамгаалалттай газрын бүсэд хамаарч байна.
Татварын нугалаанууд: 2014 онд Ашигт малтмалын тухай хуульд томоохон нэмэлт, өөрчлөлт оруулж, лицензийг өргөдлөөр олгох зарчмыг халж, зөвхөн сонгон шалгаруулалтаар өгөх журамд шилжсэн.
Мөн “Стратегийн ач холбогдол бүхий орд” гэх ойлголтыг тодотгож, улсын тэргүүлэх ач холбогдолтой томоохон ордуудын төсөл дахь төрийн оролцоог зааж өгсөн. Тухайлбал, хайгуулын ажлын хөрөнгийг хувийн хэвшил бүрэн гаргасан ч нөөц нь ихээхэн (стратегийн) гэж үнэлэгдсэн ордуудад төр 34 хүртэл хувь эзэмших эрхтэй болсон нь хөрөнгө оруулагчдад нэмэлт эрсдэл болж хувирсан.
Алт олборлоход ногдуулах роялти буюу ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөр (АМНАТ)-ийн хувь хэмжээ сүүлийн жилүүдэд хэд хэдэн удаа өөрчлөгдөж байв. 2006–2011 онд мөрдөж байсан алтны үнийн өсөлтийн 68%-ийн татвар нь алт тушаалт огцом буурахад хүргэсэн гашуун туршлага бий.
Уг татварыг цуцалсны дараагаар алтны худалдааг ил тод болгох, Монголбанкин дахь алт худалдан авалтыг нэмэх зорилгоор 2014 онд УИХ-аас алтны роялтийг бууруулж, Монголбанкинд алт тушаасан тохиолдолд 2.5%-ийн хөнгөлөлттэй төлбөр ногдуулах зохицуулалтыг хийсэн.
Гэвч ашигт малтмал олборлогч аж ахуйн нэгжүүд жилийн борлуулалтын орлого нь 6 тэрбум төгрөгөөс давах үед аж ахуйн нэгжийн орлогын албан татвар шууд 25% болж өсдөг шатлалтай хууль үйлчилж байна. Энэ нь уул уурхайн компаниудыг борлуулалт, олборлолтоо тодорхой хэмжээнээс дээш гаргахгүй байх, борлуулалтаа нуух сөрөг сэдэл болж буйг алтны компаниуд онцолжээ. Өнөөдөр, “Алт-3” аяны хүрээнд Засгийн газраас энэ босгыг 6 тэрбумаас 30 тэрбум болгон өсгөж, татварын дарамтыг бууруулахаар хэлэлцэж байна.
Дээр дурдсан хууль эрх зүйн зохицуулалтууд нь хөрөнгө оруулагчид болон компаниудын хувьд тогтворгүй, эрсдэл өндөр орчин бүрдүүлсэн гэж үзэж болно. Хууль эрх зүйн нөхцөл байнга өөрчлөгдөж байсан нь 2010 оноос хойш алтны салбарт шинэ төсөл эхлүүлэх, ашиглалтад оруулах сонирхлыг бууруулсан гэж судлаачид дүгнэж байна.
Итгэлцлийн гацаа
Алтны үндсэн ордыг эдийн засгийн эргэлтэд оруулахад шаардлагатай нөөц бололцоо, хөрөнгө оруулалтын орчин 2010 оноос хойш нэлээд таагүй байдалд орсон нь дараах хүчин зүйлстэй холбоотой.
Гадаадын хөрөнгө оруулалт буурснаар дотоодын банк, санхүүгийн системд уурхайн төслүүдийг дэмжих ачаалал ирсэн. Гэвч Монголын арилжааны банкууд өндөр эрсдэлтэй уул уурхайн төслүүдэд урт хугацааны зээл олгоход бэлэн бус, хөрөнгийн зах зээл хөгжөөгүй гэх мэт шалтгаанаар олон алтны орд санхүүжилтгүйн улмаас зогсонги байдалд шилжив.
Засгийн газар 2015 оноос “Алт-2” хөтөлбөрийг хэрэгжүүлж, Монголбанкаар дамжуулан алтны компаниудад хөнгөлөлттэй зээл олгох, олборлосон алтыг төв банкинд худалдахыг урамшуулах бодлого хэрэгжүүлсэн ч энэ нь урт хугацаанд салбарыг бүхэлд нь сэргээх хэмжээний нөлөө үзүүлсэнгүй. 2020 он хүртэл Монголбанкны худалдан авсан алтны хэмжээ жил бүр буурч, 2023 онд дөнгөж 17.8 тонн, 2024 онд 16.4 тонн болж буурсан нь үндсэн ордын хангалттай олборлолт хийгдээгүйг илтгэнэ.
Монгол Улсад 2010 оноос хойш уул уурхайн бодлого байнга савлаж, үе үе үндэсний популист уриа гарч ирэн, өмнөх гэрээ хэлцлүүдийг эргэн харах, шинээр хөрөнгө оруулагчдад хатуу нөхцөл тулгах тохиолдлууд гарсан.
Оюутолгой төслийн хөрөнгө оруулалтын гэрээг дахин хэлэлцэх асуудал, стратегийн ордуудад төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх оролдлогууд, сонгуулийн өмнөх популизм зэрэг нь гадаадын хөрөнгө оруулагчдын Монголыг чиглэх сонирхлыг бууруулжээ.
Энэ мэтээр алтны салбар дахь шинэ хөрөнгө оруулалт эрс буурсан нь хууль эрх зүй, улс төрийн эрсдэлийн хүчин зүйлстэй холбоотой. Тухайлбал, сүүлийн жилүүдэд томоохон алтны үндсэн ордын хөрөнгө оруулалтын шинэ хэлэлцээр хийгдээгүй, олонх орд газруудын лиценз удаан хугацаанд “хүлээлтийн горим”-д байна.
Тиймээс алтны үнэ өссөн ч, томоохон боломж амласан мөчлөгүүд үе үе тохиож буй ч Монгол Улс уг өсөлтийг ашиглахад бэлэн биш байна.
Өөрөөр хэлбэл, бодлогын түвшинд хөрөнгө оруулагчдыг татах, дотоодын хөрөнгийг зөв чиглүүлэх нөхцөл бүрдээгүй нь олон алтны үндсэн ордын төсөл “гацсан”хэвээр байгаагийн нэг том шалтгаан болжээ.
Шанага нь жижигдсэн буюу заяагдмал бэрхшээлүүд
Алтны үндсэн ордыг ашиглалтад оруулах нь шороон орд олборлохоос технологийн хувьд хамаагүй төвөгтэй, өндөр зардал шаарддаг үйл явц юм.
Хүдрийн бүтэц: Алтны үндсэн ордуудын хүдэр нь ихэвчлэн чулуулагт шингэсэн, нарийн ширхэгтэй байдаг тул цианид ашиглах уусган баяжуулалт (CIP/CIL), флотаци зэрэг нарийн технологи шаардана. Зарим ордод алт нь зэс, мөнгө, хүнцэл зэрэг металлын хольц их тул баяжуулалтын явцад нэмэлт технологи, өндөр хүчин чадал бүхий боловсруулах үйлдвэр байгуулах хэрэгцээ гарна. Монголд одоогоор алт цэвэршүүлэх, боловсруулах дэвшилтэт үйлдвэрүүд хомс, ихэнх тохиолдолд хүдэр, баяжмалаа гадагш гаргаж боловсруулдаг эсвэл гар аргаар боловсруулж буй нь эдийн засгийн үр ашиг багатай.
Нөөцийн хэмжээ, баяжмалын агуулга: Монголын алтны ихэнх үндсэн ордын нөөц нь харьцангуй бага ба хүдэр дахь алтны дундаж агуулга нь дэлхийн бусад том ордуудтай харьцуулбал доогуур байдаг. Жишээлбэл, 3-10 тонн алтны нөөцтэй, тонн хүдэрт ногдох алтны агууламж багатай ордыг ашиглахад тонн хүдрийг боловсруулахад гарах зардал өндөр болж, эдийн засгийн хувьд үр ашиггүй болох талтай. Үүнтэй холбоотойгоор зарим орд газар зах зээл дээр алтны үнэ хангалттай өсөх хүртэл хөрөнгө оруулагчид нь хүлээлтийн горимд орж олборлохгүй орхисон тохиолдол байдаг.
Байршил, дэд бүтэц: Алтны зарим томоохон орд нь алслагдсан уулсын бүс, эсвэл цахилгаан эрчим хүч, зам харилцааны дэд бүтэц хөгжөөгүй газруудад байрладаг. Ийм ордуудыг ашиглахын тулд эхлээд зам, өндөр хүчдэлийн шугам татах, усны хангамжийн систем байгуулах шаардлагатай болдог нь төслийн өртгийг улам өсгөдөг.
Мөн зарим орд газар нь байнгын цэвдэгтэй, хүн ам суурьшаагүй, өндөрлөг бүсэд байрладаг, жилийн дөрвөн улирлын турш олборлолт явуулахад цаг уурын хүндрэлтэй тул олборлолтын хугацаа богиносох, зардал нэмэгдэх эрсдэлтэй.
Хайгуул, техникийн судалгаа дутмаг байдал: Зарим алтны үндсэн орд геологийн бүрэн судалгаа хийгдээгүй, нарийвчилсан техник-эдийн засгийн үндэслэл (ТЭЗҮ) нь гараагүй учраас хөрөнгө оруулагчдын хувьд тодорхойгүй байдал үүсдэг. 2010 онд хайгуулын лиценз олголтыг зогсоосноос хойш улсын хэмжээнд геологийн шинэ нээлт, өмнө мэдэгдсэн ордууд дээр нэмэлт хайгуул хийгдээгүй гэхэд болно.
Мөн зарим ордын олборлолтын ТЭЗҮ хуучирсан, өртөг зардлын тооцоо нь өнөөгийн нөхцөлд нийцэхээ больсон байдаг. Энэ нь хөрөнгө оруулагчдад тухайн төслийн ашигт байдлыг эргэлзээтэй харагдуулж, санхүүжилт татахад сөргөөр нөлөөлдөг.
Энэ мэтчилэн, Монгол Улсад алтны шороон ордын нөөц шавхагдаж, цаашид үндсэн ордод тулгуурлах шаардлага бий болсон ч үндсэн ордын ашиглалтыг хөнгөвчлөх технологи, санхүүгийн шийдэл дутмаг хэвээр байгаа аж.
Social license -ийн гацаа
Монголын уул уурхайн салбарт сүүлийн 10 гаруй жилд тулгарч буй нэг том сорилт бол нутгийн иргэд, иргэний нийгмийн байгууллагуудын зүгээс уул уурхайн төслүүдийг эсэргүүцэх хандлага юм. Олон алтны үндсэн орд нутгийн иргэдийн эсэргүүцэлтэй тулж, нийгмийн зөвшөөрөл (social license) авч чадаагүйгээс ашиглалтад оролгүй удааширсан тохиолдлууд цөөнгүй. Үүний шалтгаануудыг авч үзвэл:
Алтны төсөл буруу менежменттэй бол гол ус бохирдуулах, хөрс эвдэх зэрэг сөрөг нөлөө үзүүлдгийг монголчууд олон жишээгээр харсан. Тухайлбал, 2007 онд Дархан-Уул аймгийн Хонгор сумын нутагт гар аргаар алт угаасан газрын хөрс цианидын бохирдолтой болж, орон нутгийн иргэдийн эрүүл мэнд хохирсон явдал олны анхаарлыг татаж байв.
Мөн алтны ордуудын байршил зарим тохиолдолд түүхийн дурсгалт газар, соёлын өвтэй давхцах нь бий. Энэ үед нутгийн иргэд, иргэний нийгэм төслийг зогсоохоор хүчтэй тэмцдэг. Үүний улмаас хөрөнгө оруулагч төслөө хэсэгчлэн худалдах, гарах талаар шийдвэр гаргасан жишээ бий.
Алтны үнэ өссөн ч, томоохон боломж амласан мөчлөгүүд үе үе тохиож буй ч Монгол Улс уг өсөлтийг ашиглахад бэлэн биш байсаар ирсэн.
Нөгөө талаар алтны орд ашигласнаар улсын хэмжээнд валютын нөөц, төсвийн орлого нэмэгддэг ч тухайн орон нутагт шууд хүртээмж бага гэж үздэг хүн ам цөөнгүй. Өөрөөр хэлбэл, уурхайн орлого төв рүү чиглээд, олборлолт явагдсан сум, орон нутагт дэд бүтэц, ажлын байр сайжрахгүй байна гэх гомдол олонтоо гардаг. Энэ шалтгаан нутгийн иргэдийг тухайн төслийг эсэргүүцэхэд хүргэдэг.
2010-аад оны үед Засгийн газар ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөрийн тодорхой хувийг (ард иргэдийн нэрлэдгээр “ногдол ашгийг”) орон нутгийн хөгжлийн санд шилжүүлдэг болох, эсвэл иргэдэд уул уурхайн компанид хувьцаа эзэмшүүлэх замаар үр ашгийг хуваалцах тухай яригдаж байсан. Гэвч энэ тогтолцоо төдийлөн бүрдээгүй, зарим шийдвэр нь хэрэгжээгүй. Энэ хандлага нь шинэ төслийг хүлээн авах, “нийгмийн зөвшөөрөл” олж авахад сөргөөр нөлөөлдөг.
Түүнчлэн, 2010-аад оноос Монголд байгаль орчныг хамгаалах нэрийдлээр олон ТББ, хөдөлгөөнүүд бий болж, уул уурхайн томоохон төслүүдийн эсрэг мэдээлэл түгээж, жагсаал цуглаан хийх нь хэвийн үзэгдэл болсон юм. Ийм хөдөлгөөнүүд нь орон нутгийн иргэдэд хүчтэй нөлөө үзүүлж, үр дүнд нь зарим алтны ордын талаар ташаа ойлголт түгж, төслийн явцыг удаашруулдаг.
Муу нэрийг хусавч … Өмнө нь алтны олборлолт явуулсан зарим компаниуд нөхөн сэргээлт хийлгүй орхисон, эсвэл байгальд нөхөшгүй гарз хохирол учруулсан нь олон нийт дараагийн хөрөнгө оруулагчдад итгэхэд бэрх болгосон байдаг. Энэ мэт өмнөх хангалтгүй хариуцлага шинэ төслийн нэр хүндийг унагах, орон нутгийн иргэдээс ирэх эсэргүүцлийг нэмэх нэг хүчин зүйл болдог. Иймээс сүүлийн жилүүдэд төр засгаас “хариуцлагатай уул уурхай” стандарт нэвтрүүлэх, компаниудаар нөхөн сэргээлтийн баталгаа, дэнчин байршуулахыг шаардах зэргээр арга хэмжээ авч эхэлсэн.
Алт-3 аяны хүрээнд ч нөхөн сэргээх санхүүгийн баталгаа авдаг болох зохицуулалтыг тусгаж буйг Сангийн сайд онцолсон. Энэ нь цаашид нутгийн иргэдийн эсэргүүцлийг бууруулахад эерэг нөлөө үзүүлнэ гэж үзэж байна. Монгол Улсын Засгийн газрын үйл ажиллагааны 2020-2024 оны мөрийн хөтөлбөрт “уул уурхайн салбарын хариуцлагыг дээшлүүлж, орон нутгийн иргэдийн эсэргүүцэлгүй, итгэлцэлтэй орчин бүрдүүлнэ” гэж тусгасан нь энэ асуудлыг шийдвэрлэхээр зорьж буйг харуулна.
Эцэст нь дүгнэж хэлэхэд, алтны үндсэн ордуудыг эдийн засгийн эргэлтэд оруулахын тулд дээрх хүчин зүйлсийг цогцоор нь шийдвэрлэх шаардлагатай. Алт-3 хөтөлбөр зорилгодоо хүрэхийн тулд хууль эрх зүйн хувьд тогтвортой байх, улс төржилтийг арилгах, орон нутагт өгөөж хүртээх шинэ механизмыг бий болгох, орчин үеийн дэвшилтэт технологийг нэвтрүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх, хөрөнгө оруулагчдын итгэлийг сэргээх зэрэг олон ажлыг цогцоор нь хийх хэрэгтэй.
